Необходима ли е промяна в системата за управление на средства от фондове на ЕС в България?

Необходима ли е промяна в системата за управление на средства от фондове на ЕС в България?
"Ключовият фактор за усвояване на финансирането е наличието на опитни и способни служители в администрацията, както на централно, така и на местно равнище. Трябва и да се осигури приемственост между служителите и да не се сменят тези, които са показали от

Многогодишната финансова рамка (МФР) за 2014–2020 г. е сред най-горещите теми в Брюксел в момента. МФР на Европейския съюз (ЕС) определя разходите по отделните политики и ще се отрази пряко и косвено върху абсолютно всички граждани на обединена Европа. В законодателния пакет по политиката за сближаване е залегнала идеята, че тя трябва по-тясно да допринася за общите за всички държави членки цели, илюстрирани чрез стратегията на ЕС "Европа 2020". С оглед увеличаване добавената стойност на политиката по сближаване за общоевропейските цели за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, те ще се "преведат на езика на фондовете на ЕС" и ще бъдат трансформирани в ограничен кръг тематични цели и инвестиционни приоритети, чиято реализация трябва да бъде подкрепяна от всеки един от фондовете на ЕС през следващия програмен период. Това ще стане чрез т.нар. "Обща стратегическа рамка", както и чрез специфичните правила за управление на средствата от всеки фонд, съдържащи се в съответния регламент за неговото функциониране.

На ниво държава членка следва да бъде изготвен т.нар. "Договор за партньорство" (ДП), международен договор, който ще бъде рамката за използване на средствата от ЕС в съответната държава за постигане на целите на стратегията "Европа 2020". Въз основа на ДП ще бъдат изработени и съответните оперативни програми[1]. Постигането на по-добра координация между фондовете се улеснява чрез създаването на възможност за многофондови програми и дори многофондови операции. През новия програмен период се въвежда понятието за т.нар. "тематична концентрация". То предполага, че средствата по всеки фонд или програма следва да бъдат фокусирани върху малко на брой и ясни приоритети. Успоредно с това, с цел гарантиране на по-висока ефективност и ефикасност, предоставянето и използването на средствата по всеки фонд и програма ще трябва да удовлетворява т. нар. "условности". Част от тях, т. нар. "предварителни" (ex ante) условности, следва да бъдат изпълнени преди старта на програмния период, а други — т. нар. "макроикономически" условности, следва да бъдат удовлетворени в хода на изпълнението. Предвидени са и "последващи" (ex post) условности. Принципът при предоставяне на средствата от ЕС за следващия програмен период е безусловен - "пари срещу реформи".

Процесите, които текат в момента на европейско и национално ниво по повод подготовката за следващия програмен период, а и с оглед на създалата се политическа ситуация в страната, резонно поставят въпроса за необходимостта от оптимизация на системата за управление, координация и контрол в системата на публичните средства от фондовете на ЕС.

Финансирането по оперативните програми (ОП) по Националната стратегическа референтна рамка (НСРР) има два компонента — съфинансиране със средства от ЕС от Структурните  и Кохезионния фондове (СКФ) и национално съфинансиране от националния бюджет - публични средства. СКФ на ЕС предоставят помощ, която допълва националните действия, включително действията на регионално и местно равнище, като ги интегрира в приоритетите на ЕС в съответствие с основните принципи на политиката на сближаване: "стратегическо програмиране; партньорство и допълняемост". Въпреки че структурните фондове са част от бюджета на ЕС, те се изразходват чрез система на споделена отговорност между ЕК и държавните органи на отделните държави членки на ЕС, като: ЕК договаря и одобрява ОП, предложени от държавите членки, и разпределя средствата; държавите/регионите в ЕС управляват ОП чрез своите държавни органи, изпълняват ги, като избират проекти, и извършват контрол и оценка; ЕК участва в мониторинга на ОП, определя бюджетните ангажименти и изплаща одобрените разходи и проверява системите за контрол. Следва да се отбележи, че досегашните органи по ОП ще се запазят, видно от предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), обхванати от общата стратегическа рамка, за определяне на общи разпоредби за ЕФРР, ЕСФ и КФ и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006, СОМ (2011) 615 по отношение на новия програмен период 2014-2020 г.

Считам, че е необходима оптимизация на координацията на управлението на средствата от ЕС в България. От анализа на  практиката до сега, както и на опита на други държави членки може да бъдат изведени следните основни изводи и препоръки към законодателя и правителството:

  • Анализът на международният опит показва, че не съществува уникално най-добро решение в ЕС по отношение на планиране на предизвикателствата, партньорството и изпълнението на ОП, а държавите членки със сходна големина и историческо развитие са избрали различни системи;
  • Дори и страни в Централна и Източна Европа са избрали различни  институционални модели за управление, координация  и контрол на средствата от ЕС;
  • Там, където министърът на финансите е в центъра на системата, има най-силна връзка между бюджета, публичните национални финанси и средствата от ЕС;
  •  Обществените отношения в системата за координация при управлението на публичните средства от ЕС в България могат да бъде усъвършенствани, т.е. системата да  бъде оптимизирана и надградена  чрез възлагането на цялостната й координация, организация и ръководство на министъра на финансите, в качеството му на орган на изпълнителната власт;
  • Следва да се извърши трансфер на координационните функции от МС и вицепремиера в настоящото правителство към министъра на финансите, за да се подобри координацията на управлението на средствата от ЕС и да се обвърже с компетентността на министъра на финансите в бюджетния процес, подготовката и изпълнението на бюджета и с т.нар. "условности". (Компетентността на министър на правосъдието по същество е несъвместима с компетентността по координация при управлението на средствата от ЕС, независимо от необходимостта да се извършват реформи в съдебната система.);
  • Координацията на управлението на системата може да бъде оптимизирана чрез възлагането й на министъра на финансите[2] в качеството му на орган на изпълнителната власт, съгласно чл.19, ал.2 от Закона за администрацията, чиято компетентност да бъде уредена със закон за управление на средствата от ЕС[3] – едно предизвикателство пред 42-рото Народно събрание[4];
  • Министърът на финансите координира управлението на средствата от ЕС и осъществява ръководство в областта на  публично-частното партньорство (ПЧП) , в съответствие със Закона за публично-частното партньорство (ЗПЧ), включително  има и компетентност, определена му със Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор и Закона за вътрешния одит в публичния сектор, както и по Закона за държавните помощи в областта на държавните помощи и оперативните програми, което е изцяло в синергия с координацията на управлението на средствата от ЕС;
  • Възлагането на тази компетентност на министъра на финансите дава  едно много силно предимство - директна връзка с бюджета. На разположение ще бъдат цялостни и икономически анализи и прогнози. Органите, които осъществяват контрол в системата на публичните средства (Агенция за държавна финансова инспекция, Одитен орган/Изпълнителна Агенция "Одит на средствата от Европейския съюз", Национална Агенция за приходите), са подчинени на министъра на финансите, като негова администрация.

Необходима е законодателна промяна и в режима на предоставяне на БФП. Помощта следва да се предоставя не с "договор за БФП", а с индивидуален административен акт при спазване на разпоредбите на Административно-процесуалния кодекс (АПК). Отношенията между управляващите органи/междинните звена и бенефициерите следва да са на власт и подчинение, а не на равнопоставеност, поради следните съображения:

  • Административният договор няма ясна и изчерпателна правна уредба в АПК на този етап;
  • Предоставя се публичен ресурс;
  •  Управлението и контролът на тези публични средства са регламентирани много стриктно с императивни правни норми — европейски предимно (регламенти) и национални;
  • Обществените отношения, които възникват, развиват се и се прекратяват в системата за управление и контрол на публичните средства от СКФ на ЕС са в резултат на финансовата дейност на държавата; съществуват единствено като финансови правоотношения, те са публични отношения, чрез които се осъществява разходването на публични средства — европейски и национални; всички те се регулират с властнически метод на правно регулиране, тъй като един от субектите по тях е винаги държавата, представлявана от свой държавен орган в качеството й на "активен" субект по правоотношението;
  • Държавата, чрез своите органи участва в обществените отношения по разходването на европейските и националните публични средства без да е лишена от своя imperium и следователно следва да бъдат изцяло приложими разпоредбите на АПК, доколкото става въпрос за компетентност на административни органи;
  •  По-голямата част от финансовите корекции по сключени договори за БФП/заповеди на практика са в резултат от нередности при възлагането и изпълнението на обществени поръчки, чийто режим също частично е публичноправен, тъй като става въпрос за разходване на публичен ресурс от лица, които имат качеството на "възложители" (аргумент е и обстоятелството, че за всички неуредени въпроси относно процедурата по обжалване пред Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) се прилага редът за обжалване на индивидуални административни актове);
  • Споровете между административните органи – управляващите органи /междинните звена и бенефициерите по повод на нередности и финансови корекции, възникнали в хода на изпълнение на проекта, финансиран с безвъзмездната финансова помощ, на практика са пряко обвързани като финансов ефект и рефлектират върху  бюджета — национален и европейски, както и бюджета на бенефициера/общината, доколкото става въпрос за финансовоправни отношения  и публични средства;
  • Финансовият контрол е елемент от управлението и се осъществява от държавата, която се представлява от свои компетентни  органи, за да бъде защитен публичният интерес - европейски и национален;
  • Правната природа на вземането трябва да  се трансформира от частно държавно вземане в публично държавно вземане, чрез съответните промени в Постановление №121 от 31 май 2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми (т.е. да се предоставя БФП не със договор, а с индивидуален административен акт), и Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, които да внесат яснота и да не се създава и занапред противоречива съдебна практика.          

В проекта на Споразумение за партньорство на Република България  (стр.154)[5] една от планираните конкретни мерки за намаляване на административната тежест в контекста на процеса по оценка на проектните предложения е "отпускане на БФП на база едностранно волеизявление – решение/заповед на управляващ орган. Тази мярка ще доведе до процесуална икономия при издаване на самото решение и същевременно ще създаде предпоставки за по-ефективно и бързо производство по обжалване на решенията – по административен и съдебен ред".


[1]  На 30.08.2013г. Проект на Споразумението за партньорство - документът, определящ националните приоритети, които ще се финансират от европейските структурни и инвестиционни фондове през периода 2014-2020 г., беше изпратен на Европейската комисия за втори кръг на технически консултации. Окончателният вариант на Споразумението за партньорство ще бъде официално представен на ЕК след влизането в сила на регламентите за европейските структурни и инвестиционни фондове и одобрението на МФР на ЕС за периода 2014-2020 г. Източник: http://www.eufunds.bg/bg/pubs/4961

[2] По-ефективно и по-ефикасно би било да се запази статуквото – ОП като финансов инструмент за реализация на съответната политика да e част от органа (ресорния министър), чиято политика финансира за извършване на реформите в определен сектор, а координацията, организацията и ръководството на системата при управлението на средствата от ЕС да бъде възложена на министъра на финансите или ресорен заместник-министър на финансите.

[3] Възприемането и реализирането на подобна идея няма да е нещо ново, още повече, че тя бе обсъждана още със стартирането на подготовката за следващия програмен период, имайки предвид практиката на държавите членки на ЕС — държави като Дания, Естония, Гърция, Латвия, Словакия, Финландия и Швеция имат действащи закони за управление на средствата от ЕС. Водеща в това отношение е и Естония. Нейният опит би могъл да бъде добра практика при подготовката на бъдещия закон за управление на средствата от ЕС на България.  Разликата ще е само, че координацията на управлението в Естония е поверена на министъра на финансите и има само една оперативна програма.

[4] При всички случаи компетентността на държавните органи и обществените отношения в системата на публичните средства от Структурните фондове на ЕС  трябва да бъдат регулирани  и уредени със закон  за управление на средствата от ЕС в България, доколкото става въпрос за публичноправни обществени отношения и важни за държавата отношения. В този смисъл  е и административноправната и фонансовоправната доктрина.

[5] Достъпно на: http://www.eufunds.bg/bg/pubs/4897

 

Почина съдия Виолета Бояджиева

Предишна новина

ЕК закри наказателна процедура срещу България след поправки в Закона за адвокатурата

Следваща новина

Коментари

0 Коментара

Твоят коментар

Сайтът е защитен с reCaptcha. Политика за лични данни.