По делото Galina Kostova v. Bulgaria
Европейският съд насърчи формализма в правоприлагането на ВАС
 
14 ноември 2013, 08:23 | Светла Маргаритова, адвокат | Видяна: 1879
 
Светла Маргаритова
Доц. д-р Светла Маргаритова е подготвила над 60 жалби до Европейския съд по правата на човека. От 2003 г. работи във фондация “Български адвокати за правата на човека” по различни проекти в областта на правата на човека и съответствието на българския закон и практика с Европейската конвенция по правата на човека. От 2010 г. член на УС на фондацията. Преподавател в Бургаския и Варненския свободен университет.
 
 

На 12 ноември 2013 г. Европейският съд по правата на човека постанови решение по жалбата Galina Kostova v. Bulgaria[1]

Делото е по повод заличаването на жалбоподателката от списъка на синдиците по заповед на министъра на правосъдието през 2004 г. и отказа на Върховния административен съд (в 3- и 5-членен състав) да се произнесе по повод законосъобразността на наложената санкция.

Жалбоподателката била включена в списъка на синдиците през 2001 г. През 2003 г. била определена за синдик на дружество с едноличен собственик на капитала държавата, тъй като последното било в процедура по несъстоятелност. Ръководството на дружеството не одобрява назначаването й и няколко пъти безуспешно прави опити да я замени. През периода май–юли 2004 г. срещу нея са подавани редица жалби до Министерството на правосъдието, като са й вменявани различни нарушения. По този повод жалбоподателката неколкократно дава обяснения и представя документи. Едно от оплакванията е за това, че тя не е представила своевременно списък на кредиторите на дружеството в съда. В тази връзка жалбоподателката дава обяснение, че това забавяне не е по нейна вина, тъй като съответните документи са били изпратени в този момент в друг град. На 28 юли 2004 г. инспектор от Инспектората на Министерството на правосъдието прави предложение до министъра жалбоподателката да бъде заличена от списъка на синдиците. Той се позовава на практика на Върховния административен съд (ВАС), съгласно която едно подобно нарушение на синдик е достатъчно основание, за да бъде той заличен от списъка на синдиците по чл. 655 (3) от Търговския закон. На 2 август 2004 г. министърът на правосъдието заличава жалбоподателката от списъка на синдиците. В мотивите на заповедта е отразено, че тя е  пропуснала да представи списъка на кредиторите на дружеството през съда по несъстоятелността в определения от закона срок – 8 май, а е сторила това едва на 18 юни 2004 г. Тази заповед била обжалвана пред ВАС.

Пред тричленния състав на ВАС са представени доказателства, че забавянето за внасяне на списъка на кредиторите не е 40, а едва 4 дни. Съдът оставя без уважение жалбата, изтъквайки в мотивите си, че жалбоподателката не е представила в посочения от закона срок списъка на кредиторите на дружеството. На основание на тази констатация съдът заключава, че заповедта е законосъобразна. Възражението за непропорционалност на наложената санкция е отхвърлено с аргумента, че решението за налагане на тази тежка санкция е въпрос на целесъобразност, поради което съдът не е компетентен да вземе отношение дали тежестта на санкцията съответства на сериозността на нарушението. ВАС отбелязва наред с това, че никъде в закона не е посочено, че нарушението трябва да е тежко, за да последва заличаването на едно лице от списъка на синдиците. Решението е обжалвано пред 5-членен състав. В жалбата е отбелязано, че съдът погрешно е преценил, че не е компетентен да изследва въпроса за пропорционалността на наложената санкция, тъй като самият закон изисква административният орган да спазва принципа на пропорционалността. Ако той бъде нарушен, съдът е този, който следва да установи това несъответствие и да отмени порочния административен акт. Петчленният състав на ВАС оставя в сила решението на долната инстанция. В своите мотиви той посочва, че въпросът относно съответствието на тежестта на нарушението на наложената санкция не подлежи на съдебен контрол и това е добре установена съдебна практика, която е приложима и по отношение на дисциплинарните процедури по КТ.

Жалбоподателката повдига оплакване пред Съда в Страсбург относно ограничения обхват на съдебен контрол, осъществен от националните юрисдикции, което на практика е довело до формален достъп до съд. 

Европейският съд отбелязва, че основният спор е съсредоточен върху интензитета на съдебния контрол, свързан с упражняването на дискреционни правомощия от страна на администрацията. Той отчита, че към онзи момент в българското законодателство изглежда не е имало много ясни критерии докъде може да се разпростира съдебният контрол. Все още не е бил формулиран принципът за пропорционалност, който трябва да бъде съблюдаван при издаването на административните актове. Той изрично е залегнал в чл. 6 от Административно-процесуалния кодекс, приет след приключването на конкретното съдебно производство.

Ето защо в своята преценка Съдът изтъква, че ще се ограничи до анализ относно обхвата на съдебния контрол, извършен от националните юрисдикции. В тази връзка той констатира, че ВАС е подложил на проверка не само процедурата, по която е била наложена санкция на жалбоподателката, но и наличието на доказателства за приписваното й нарушение.

Европейският съд отбелязва, че заповедта на министъра се отнася да регулирането на професията "синдик на дружество в несъстоятелност", поради което властите  са били особено чувствителни към изискванията за висок професионализъм и точност при упражняването й от страна на тези лица. Ето защо и контролът към тях е бил завишен, а и самата законодателна регламентация показвала, че тези правомощия са предоставени на министъра, за да се гарантира, че само подходящи лица ще имат правото да упражняват тази дейност. Съдът отбелязва, че обхватът на контрола, упражняван от съдилищата върху тази дейност, и административната преценка  може да варира в зависимост от предмета на самото решение. Той отчита обстоятелството, че министърът е дал възможност на жалбоподателката да представи своите обяснения по случая, както и съответните документи, за да прецени обективно какво решение да вземе. Наред с това, самият закон е предвиждал възможността дори и един пропуск от страна на синдика да доведе до решение за заличаването му от списъка. Съдът отбелязва, че  в самото законодателство не се предвиждат никакви по-леки санкции при констатирано нарушение в дейността на синдика – нито глоба или заличаване само за конкретен случай.

При тези обстоятелства ВАС е имал възможност да не дава оценка на целесъобразността на решението на министъра да заличи жалбоподателката от списъка на синдиците. Европейският съд преценява, че актът на министъра съответства както на предмета, така и на целта на закона. Наред с това е констатирано, че никъде в закона не е посочено, че министърът може да заличи синдик от списъка само при извършване на тежко нарушение.

Европейският съд достига до заключението, че в конкретния случай обхватът на съдебния контрол, осъществен от ВАС, е отговарял на изискванията на чл. 6§1 от Конвенцията, поради което не е налице нарушение на правото на справедлив процес.

Решението е взето  с 5 на 2 гласа и е подписано с особено мнение от българския съдия Здравка Калайджиева и малтийския - Винсент де Гаетано. Аргументите, изложени в него, са много по-убедителни, правно издържани и значими, тъй като по същество Европейският съд не дава отговор на много съществен въпрос: дали, ако пред него бъде поставен на разглеждане случай, който се е развил след април 2007 г. (когато бе приет новият Административно-процесуален кодекс), той би взел решение, противоположно на това по настоящия случай или оттук нататък подобен спор би довел до втвърдяване на позицията му и позоваване на един порочен прецедент.

В особеното мнение на съдиите Калайджиева и Гаетано е оборен всеки един от аргументите на мнозинството. В него е изтъкнато, че делото се отнася до основната функция на съдилищата в упражняването на съдебния контрол върху актовете на изпълнителната власт, както е присъщо на едно демократично общество, управлявано от върховенството на закона. Когато някой счита, че упражняването на тази власт е незаконосъобразно и влияе негативно върху неговите права, той може да поиска от административните съдилища да осъществят съдебен контрол върху такова решение, за да бъде то отменено и, по възможност, да получи обезщетение или задължителните разпореждания на съда да принудят властта и тя да спре незаконните си действия.

В настоящия случай министърът на правосъдието нито твърди, че жалбоподателката е некомпетентна, нито сочи, че тя е неспособна да се справи с поверените й функции, нито намира за необходимо да обоснове решението си  и да докаже, че то преследва легитимна цел. Вместо това той се доверява на полученото становище, че тя не е спазила срока за представяне списъка на кредиторите на дружеството по несъстоятелност и намира, че това е достатъчно, за да бъде заличена от списъка на синдиците. Сигналът за това не е представен от някой от кредиторите, защото те не са засегнати, а от дружеството в несъстоятелност.

Оплакването на жалбоподателката пред Европейския съд е, че ВАС е отказал да преразгледа заповедта на министъра, а вместо това е постановил, че не е компетентен да направи преценка на пропорционалността на това негово решение. Двамата съдии посочват, че според тях същината на това дело е не дали националните съдилища са компетентни или не да осъществяват пълен съдебен кнотрол, а дали те действително са го упражнили; дали упражняването му на две инстанции е достатъчно и дали тези производства не се свеждат на практика до официален и безмислен достъп до съд, който е довел и до съответните решения от тяхна страна.

В особеното мнение е посочено, че когато жалбоподателката обжалва заповедта на министъра, пред съдебните инстанции са представени нови доказателства, от които се установява, че забавянето на представения списък не е с 40, а само с 4 дни. Въпреки това, тези нови обстоятелства, свързани с изясняването на спора, по никакъв начин не са променили констатациите им, че заповедта е законосъобразна.

Останалата част на оплакванията на жалбоподателката пред националните съдилища се отнасят до твърдението за липса на законна цел и необходимост от налагането на тази санкция за явно незначително по своя характер нарушение. Според виждането на съдиите Калайджиева и Гаетано тук основният  въпрос на жалбата е насочен към законността на оспорената заповед, а не до пропорционалността на наложената санкция. Вместо съдилищата, които формално са компетентни да я отменят, или да я върнат на министъра, за да бъде тя доуточнена, или за събиране на нови доказателства, за да се изследва въпроса, че забавянето на списъка на кредиторите не е имало никакви негативни ефекти върху заинтересованите страни, поради което и заповедта на министъра не може да се приеме за съвместима с никаква легитимна цел или обществен или частен  интерес, местните съдилища са приели, че са некомпетентни да я преразгледат, тъй като тя не била в нарушение на материалния закон.

В особеното мнение се изразява несъгласие и с виждането на мнозинството, че заповедта на министъра съответствала на предмета и на духа на закона, тъй като в самия оспорен акт министърът не е посочил нито такава цел, нито такъв предмет. Всъщност той е действал по искане на ръководството на дружеството в несъстоятелност, а не по сигнал на недоволни кредитори. Тъкмо напротив, опитите на това дружество пред съда да бъде сменен синдикът, са били неуспешни.

Съдиите Калайджиева и Гаетано изразяват несъгласие и с мнението на мнозинството, че в действащото към онзи момент българско законодателство не бил съвсем ясно прокаран принципът за пропорционалност, на който трябва да съответстват всички административни актове. Те възразяват, че подобен аргумент не е посочен от правителството-ответник, нито това произтича от българското право или от обвързващата практика на ВАС. Когато естеството на административния акт прави невъзможно за съда да реши делото по същество, той е длъжен да го отмени и да върне делото на аминистративния орган с указание по тълкуването и прилагането на закона. Но дори и аргументите относно липсата на общ принцип за пропорционалност в националното законодателство да са правилни (макар че двамата  съдии твърдят, че  това не е така), подобен аргумент е без значение при преценката за съответствие между националното производство и изискванията на чл. 6§1.

В особеното мнение е изразено несъгласие и по повод становището на мнозинството, че регламентацията на една професия, която изисква стриктното спазване на законността, предоставяла на министъра изключителна дискреция при упражняването на дисциплинарната власт. Ако е вярно, че за включването в списъка на синдиците има изисквания освен за професионализъм, но и за отговорност, то заличаването им не се основава на констатациите, че те повече не са способни или са неподходящи да изпълняват тази длъжност. Освен това, националното законодателство предвижда контрол върху доброто упражняване на функциите на синдика от страна на съда по несъстоятелност. Той също е компетентен да го санкционира или уволни, ако последният не изпълява своите функции добросъвестно. Ето защо в особеното мнение е изказано съмнение, че националните съдилища нямали правото да осъществят контрол за законосъобразност върху заповедта на министъра. "Ние не разбираме как един орган на изпълнителната власт може да бъде по-компетентен от съда да установи точно целта на изследвания въпрос" - изтъкват двамата съдии. (§10 от особеното мнение).

Съдиите Калайджиева и Гаетано подчертават, че след като законодателството на една държава предвижда съдебен контрол върху актовете на изпълнителната власт, които го засягат, тази правна уредба не може само по себе си да се разглежда като достатъчна за ограничаване на правото на жалбоподателя до съд. Ако обхватът на съдебния контрол може да бъде стеснен от вътрешното законодателство или от избора на националните съдилища да ограничат своята собствена компетентност до чисто и безсмислено преразглеждане на фактите по случая, гаранциите, предвидени в член 6, стават безполезни.

Двамата съдии отбелязват, че според тяхното разбиране "очевидният провал на националните съдилища да се произнесат по тези основни въпроси, въпреки тяхната формална компетентност да го сторят, е довело до едно безсмислено производство, което е несъвместимо с чл. 6".(§11)

Като изразявам пълната си подкрепа с аргументите, изложени в особеното мнение, изказвам и сериозните си опасения, че има сериозен риск това решение да бъде разбрано превратно от националните съдилища и оттук нататък те последователно да продължат да ограничават собствената си компетентност в полза на администрацията и в ущърб на правата на гражданите.


[1] application no. 36181/05, 12 November 2013  - http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx?i=001-128035