Инспекторатът към ВСС – накъде?
Почти в цяла Европа хората, които проверяват магистратите, се избират само от средата на магистратите
Инспекторатът към ВСС – накъде?

Памела Бучкова е доктор по право, преподавател в Нов български университет.

Николай Гунчев е съдия във Върховния административен съд, където гледа много дела по Закона за съдебната власт. Гунчев е един от вносителите на кандидатурата на съдия Теодора Точкова за главен съдебен инспектор. 

  1. Общи бележки

Остър, тревожен, критичен и дори унищожителен. Така бе определен, след публикуването му в края на март т.г., докладът на Сметната палата за извършен одит на институционалното изграждане и ефективността на Инспектората към Висшия съдебен съвет (ИВВС).

Независимо от възникналия спор относно компетентността на Сметната палата да проверява дейността на Инспектората, докладът съвсем логично и оправдано повдигна множество въпроси, свързани с бъдещето на този орган, още повече, че констатациите в него се припокриват с критиките, които Съюзът на съдиите в България и ресорните неправителствени организации неведнъж са отправяли към управлението и работата на Инспектората. Впрочем, равносметката за актуалното състояние на ИВСС не се базира само на този доклад. В ежегодните доклади на Европейската комисия за България по Механизма за сътрудничество и оценка също не са спестени упреци към Инспектората, като в последния от тях се препоръчва органът да "преориентира своята работа и премине от формален към качествен подход при инспекциите". Затова, дори да се приеме за основателно възражението на главния инспектор с изтекъл мандат и в оставка за недопустимост на извършения одит от Сметната палата, то не бива да се игнорират направените в него констатации и отправените предложения и препоръки, които действително могат да доведат по-висока ефективност в работата и до подобряване на репутацията на Инспектората.

В доклада на Сметната палата са отразени констатации за множество пропуски, нарушения и недостатъци, които в крайна сметка определят дейността на Инспектората като "недостатъчно ефективна за постигане на целите свързани с реформата в съдебната система". Така, пет години след създаването му, изглежда, че наистина, както се сочи в доклада, "институционалното изграждане на Инспектората все още не е приключило". Липса на приоритети, непрозрачна работа, субективно управление и незаконосъобразни управленски решения, липса на условия за адекватно планиране на инспекционната дейност, различни критерии за оценка на магистратската работа – това са само част от тревожните констатации в доклада на Сметната палата. Сериозен източник на безпокойство е прокрадващият се извод, че Инспекторатът се е провалил в мисията да гарантира прозрачност в работата на съдебната система и доверие на обществото в правораздаването.

За да не се обезсмисли съществуването на ИВСС е нужно ясно съзнаване на неговата роля като независим, конституционно установен колегиален държавен орган, създаден, за да участва активно в изпълнението на стратегическата за страната ни цел – чрез повишаването на отчетността на съдебната система да се постигне нейното по-добро управление, противодействие на корупцията и качествено правосъдие. Съществена роля на инспектората е да "анализира събраните при проверките данни и да предприема мерки за преодоляване на слабостите, вкл. чрез предлагане на носителите на законодателна инициатива на проекти за конкретни законодателни промени"[1]. Можем да се съгласим също, че основна задача на Инспектора е "да диагностицира и да предлага мерки за подобряване на организацията на всеки съд и прокуратура, на системата като цяло, включително чрез предлагане на възможности за равномерно разпределение на делата сред всички съдии в страната"[2].

Очакванията на държавата и обществото към ИВСС са големи и предполагат усърдие, активност, динамика и най-вече резултатност и прозрачност в работата на този орган. Прочитът на чл. 54 от ЗСВ, който закрепва правомощията на Инспектората, обаче, оставя впечатлението, че този орган изпълнява само функции по наблюдение и обобщение на направените при наблюдението констатации. Липсва ясна законова норма, която да дава възможност на ИВСС да извършва анализи на обобщените данни, въз основа на които да предлага или сам да предприема мерки за преодоляване на проблемите, включително и чрез разработването на идеи за въвеждането на добри практики. Чл. 54, ал.1, т.7 от ЗСВ дава известна възможност тези функции на Инспектората да бъдат доразвити в приетия от него правилник, но това не е сторено. В този смисъл не е за пренебрегване становището на Сметната палата, че "разпоредбите на Правилника не са в достатъчна степен ясни, пълни, точни и актуални".

Както е посочено в доклада на Сметната палата, ИВСС изпълнява цели, предвидени в Стратегията за продължаване реформата на съдебната система в условията на пълноправно членство в ЕС, одобрена с Решение на МС № 441 от 2010 г. Тази стратегия предвижда съществено участие на ИВСС в дейността по укрепване на съдебната власт, като той изрично е посочен сред органите по координация и отчитане. Конкретните мерки, които попадат в компетентността на Инспектората са следните:

  • уеднаквяване на критериите за дисциплинарните нарушения и наказания в практиката на ИВСС, ВСС и ВАС с цел повишаване на ефективността на етичната регулация и дисциплинарния процес;
  • засилване на проактивните действия на ИВСС за констатиране и противодействие на корупция, развитие на неговия капацитет за инцидентни и тематични проверки при съмнения за корупция. Според стратегията, проактивното търсене на корупционните фактори трябва да стане елемент на проверките и анализите на Инспектората;
  • активизиране на дейността на Инспектората за оценка на активността на ръководството по управление на делата, като мярка за дисциплиниране на процеса.

Изброените мерки още веднъж доказват, че заложените в ЗСВ правомощия на Инспектората се нуждаят от конкретизация и допълване, така, че да открият пред този орган реални възможности за участие в процесите, като му вменят конкретни ангажименти.

В навечерието на избора за нов главен инспектор се налага обективен и отговорен поглед върху настоящото състояние на Инспектората. Необходима е дългосрочна визия за промяна на концепцията за ролята и дейността на ИВСС, както и поемане на конкретни и ясни ангажименти за справяне с проблемите.

В този смисъл изглежда уместна отправената от Сметната палата препоръка за разработване и утвърждаване на стратегически документ за визията, мисията, целите и приоритетите на ИВСС. За целта може да бъде използвана одобрената от Съвета за административната реформа през април 2010г. Методология за стратегическо планиране в Република България. Тя съдържа указания за разработване на стратегически планове за действие на институциите, които могат да дадат ценни насоки.

Институционалното утвърждаване и мобилизирането на капацитета на Инспектората също би следвало да се превърне в ключов приоритет на бъдещия ръководител. Доизграждането на институционалния капацитет на ИВСС има пряко отношение и към способността на този публичен орган да идентифицира и решава проблеми, да разработва и прилага програми за развитие. Затова би било полезно да се обсъдят възможности за оптимизиране на организационната структура на Инспектората, както чрез създаване на нови звена в общата и/или специализираната администрация, така и, при необходимост, чрез увеличаване на щата на специализираната администрация. Последното е в тясна връзка с изготвянето на стратегически план на Инспектората, тъй като в него трябва ясно да се посочи как отделните административни звена в институцията се позиционират по отношение на изпълнение на целите. Всеки един отдел и сектор в Инспектората трябва да има ясна отговорност за постигане на целите и в стратегическия план трябва да се обясни връзката между тяхната дейност и компетентността им по Правилника за организацията на дейността.

Едва ли има съмнение, че за да бъде ефективна ролята на Инспектората при постигане на целите, за които е създаден, ще бъде необходимо да се ревизира правната рамка, като се отстранят несъвършенствата и се създадат още по-добри условия за висок професионализъм и обективност в работата. Не са без значение и гаранциите за независимост и самостоятелност на ИВСС при взаимодействието му с други органи.

Във връзка с това могат да се посочат някои от разрешенията, възприети в други европейски съдебни системи[3], въз основа на които да се направят предложения de lege ferenda като се вземат предвид и националните специфики.

  1. Сравнителен преглед
  1. Португалия

В португалската правна уредба, оценката на дейността на съдиите е изцяло прерогатив на Висшия Съдебен Съвет (High Council for the Judiciary). Интересно е да се отбележи, че по отношение на прокуратурата и на административните съдилища действат със същите контролни функции две отделни институции, подобни на ВСС.

ВСС в Португалия представлява конституционен и автономен орган на съдиите. Той не е част от публичната администрация и не попада под контрола на друг орган, тъй като действа изключително с административни функции: отговаря за назначенията, повишенията, оценката и дисциплинарните производства на съдии.

ВСС се състои от 17 членове: Председател, който е едновременно и Президент на Върховния съд и се избира от всички съдии в съда; 7 членове, избирани от парламента; 2 члена, назначавани от Президента на републиката и 7 съдии, избирани от всички съдии чрез пряко и тайно гласуване (1 съдия от Върховния съд, който действа и като заместник председател на ВСС, 2 съдии от апелативните съдилища и 4 съдии от първоинстанционните съдилища).

Съставът на ВСС включва и структура от 20 съдебни инспектори, в т.ч. Координационен инспектор, който следи за хармонизирането и стандартизирането на инспекционните процедури. Инспекторите са разпределени в 20 географски района със задължения да следят за дисциплинарните въпроси и процедурите за оценка на работата на съдиите в съответните райони. Инспекторите се назначават за срок от 3 години, като не могат да бъдат на тази длъжност повече от 2 мандата. Инспектори могат да бъдат само съдии от апелативните съдилища, които са получили висока или много висока оценка, или - по изключение - съдии от първоинстанционни съдилища с много висока оценка и не по-малко от 15 години стаж като съдии. Инспекторите се избират от ВСС чрез тайно гласуване.

  1. Румъния

В Румъния има няколко органа, които са ангажирани с контрол, проверка и атестация на дейността на магистратите. Това са Съдебният инспекторат, Върховният съвет на магистратурата и Министерството на правосъдието.

На 25 май 2012г. в Румъния влезе в сила нормативна уредба, която има за цел да засили контрола върху дейността на магистратите. Основните промени засягат страните в дисциплинарните производства и обособяването в отделен орган на функциите по контрол върху магистратите – Съдебен инспекторат с отделен бюджет, което има за цел да заздрави неговата политическа и институционална независимост.

Върховният съвет на магистратурата (ВСМ) е орган на съдебната власт и има ролята на гарант за независимостта на съдебната система. ВСМ е постоянен независим орган и се подчинява единствено на закона. Изпълнява функция по защита на магистратите от действия, които могат да накърнят тяхната независимост или безпристрастност в процеса на съдопроизводство. Всеки магистрат, който изрази опасения, че по конкретен повод неговата независимост или безпристрастност могат да бъдат застрашени, може да се обърне към ВСМ, който може да възложи проверка от Съдебния инспекторат (СИ).

ВСМ изготвя и съхранява професионални досиета на магистратите в база данни, която съдържа всички данни от тяхната дейност. Чрез своите отдели, ВСМ разглежда дисциплинарните дела срещу съдии и прокурори. Дисциплинарната дейност срещу съдии се осъществява от инспектор от СИ, от Министъра на правосъдието или от Главен съдия, докато дисциплинарната дейност срещу прокурори се осъществява инспектор от СИ, от Министъра на правосъдието или от или от Главния прокурор при Върховния съд.

След тези законови промени СИ функционира като самостоятелно обособен орган към ВСМ. Годишните му разходи се осигуряват от националния бюджет, отделно от бюджета на ВСМ. СИ действа в условията на оперативна самостоятелност, като има правомощия свързани с анализ, проверка и контрол. СИ се ръководи от главен инспектор, подпомаган от заместник, назначени за 3 години. Това, което отличава СИ на Румъния, е обстоятелството, че главният инспектор и неговият заместник се назначават от ВСМ след организиран от него състезателен конкурс. Те могат да бъдат отстранени от длъжност само от общо събрание на ВСМ в случай на неизпълнение или лошо изпълнение на задълженията им. Решението за отстраняване се взима въз основа на независим годишен одитен доклад и може да бъде оспорено пред административното отделение на Върховния касационен съд. Правилникът за организацията и дейността на Инспектората се изготвя от Главния инспектор и се утвърждава от ВСС, след което се публикуват в Държавен вестник.

При осъществяване на своята дейност СИ разполага със собствен персонал, обособен в дирекции, отдели и сектори. ВСМ има право да подава сигнали и оплаквания относно работата на магистрати в обоснован и писмен вид пред СИ.

СИ осъществява предварителни проверки, които са задължително условие за възбуждане на дисциплинарно производство. След уведомление от ВСМ или от трети лица съдебните инспектори извършват предварителна проверка, за да установят дали има достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение. По преценка на съответния инспектор, в случай че не са налице достатъчно данни, той може да прекрати преписката.

В случай на достатъчно данни за дисциплинарно нарушение, инспекторът инициира предварително разследване, което да установи фактите и последиците, както и обстоятелствата, при които е извършено нарушението и всички фактори, които имат отношение към субективната страна и формата на вина.

Съдебният инспектор е овластен да издаде обосновано решение, с което да допусне разглеждането на дисциплинарното дело или да го прекрати. Решението на инспектора трябва да бъде потвърдено от Главния инспектор, който може от своя страна да предприеме действия по дисциплинарно производство или да прекрати производството. Решението за прекратяване може да бъде оспорено от заинтересованата страна пред Апелативния съд в Букурещ.

Когато дисциплинарни мерки са предприети от Министъра на правосъдието, Главния съдия или Главния прокурор, те могат да уведомят СИ за извършените дисциплинарни нарушения от магистрати.

Предварителна проверка

След получаване на гореспоменатото уведомление, Съдебните инспектори отново извършват предварителна проверка. В случай на липса на достатъчно данни, съдебният инспектор изпраща предложение за прекратяване на производството. В тази хипотеза, Министърът на правосъдието, Главният Съдия или Главният Прокурор могат да решат дали да прекратят производството, да поискат допълнителна (по-обстойна) предварителна проверка или сами да започнат действия по предварително дисциплинарно разследване.

Предварително дисциплинарно разследване.

В случай на достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение, Съдебният инспектор изпраща до Министъра на правосъдието, Главния съдия и Главния прокурор предложение да започнат предварително дисциплинарно разследване, което е част от техните правомощия. Резултатите от предварителното разследване се изпращат от СИ до лицето, срещу което са предприети дисциплинарни действия, което може от своя страна да поиска тяхното спиране или да предприеме действия по своята зашита пред ВСМ. Дисциплинарното производство се води пред ВСМ от неговия инициатор (Министъра на правосъдието, Главния съдия или Главния прокурор) или от назначен техен представител. Решението на ВСМ може да бъде оспорено пред ВКС.

  1. Турция

Инспекционното бюро е структура към ВССП. То се състои от президент, двама вицепрезиденти, Главен инспектор и инспектори. Всички назначения в Инспекционното бюро се извършват от ВССП. Интересно решение е, че Президентът и двамата му заместници се избират сред най-добрите съдии и прокурори. Главният инспектор се назначава от останалите инспектори, които имат 5 години стаж в Инспекционното бюро. Инспекторите от своя страна се избират сред съдии и прокурори с не по-малко от 5 години стаж.

Инспекционното бюро има следните задължения:

  • Проверява и контролира работата на административните и гражданските магистрати. Следи за спазването на процедурни и етични правила, както и предлага оценителни и обучителни програми на ВССП.
  • Следи за извършени нарушения по служба и за професионалните качества на магистратите. При необходимост може да инициира проверка или дисциплинарно производство за отделен магистрат.
  • Извършва анализ на относимата законодателна уредба и на процедурите, които касаят магистратите, и може да предлага законодателни или процедурни промени.

Инспекционното бюро си взаимодейства с ВССП и със Министерството на правосъдието по следния начин:

Всички проверки и разследвания се извършват след предложение на третата камара на ВССП и след одобрението на Президента на ВССП. Инспекционното бюро изпълнява своите задължения от името и под контрола на Председателя на третата камара. Всички инспектори са служебно отговорни пред Президента на Инспекционното бюро, който от своя страна отговаря пред ВССП. Последният е независим от Министерството на правосъдието.

Всички сигнали и оплаквания срещу магистрати се получават в Третата камара, която прави проверка за тяхната допустимост. В случай на основателност на сигнала или оплакването, се отправя искане за одобрение от Президента на ВССП за извършване на проверка. При получено разрешение въпросът се отнася до Инспекционното бюро за извършване на проверка. След извършване на проверката въпросът може да бъде отнесен до втората камара за налагане на дисциплинарно наказание или да се върне в третата камара в случай, че се предлага прекратяване на дисциплинарното производство. Едновременно с провеждането на дисциплинарно производство, в случай, че е извършено престъпление, делото се препраща и на прокуратурата за предприемане на съответни действия по наказателно производство. Президентът на ВССП и заинтересованите страни могат да изискват преразглеждане на решенията по дисциплинарни въпроси в срок от 10 дни. Съответната камара има задължението да извърши преразглеждане. Възражения могат да бъдат направени на заседание на ВССП в срок от 10 дни след преразглеждането. Решението на общото събрание на ВССП е окончателно и не подлежи на обжалване.

  1. Албания

Албанската система на съдебна инспекция предвижда два инспектората на съдебна власт: един към Министерство на правосъдието и един към Висшия съвет по правосъдие. Законовите правомощия на Министерство на правосъдието са да наблюдава и контролира дейността на съдебната администрация, провежда проверки и дисциплинарни процедури срещу съдиите от първоинстанционните съдилища и апелативните съдилища. Основната процедура за проверка на съдилищата и/или съдиите е: a) проверка на оплаквания и b) съдебни проверки.

Същността на проверките и механизмите за контрол е защита на обществените интереси и законовите интереси на физически и юридически лица. Това се постига чрез:

  • оценка на съответствието със законовите критерии по предмета на проверката;
  • документиране на добрите практики, съгласно законовите изисквания, и тяхното разпространяване;
  • консултиране на проверявания субект за най-правилното приложение на законовите изисквания;
  • определяне и коригиране на нарушаването на законовите изисквания и отстраняване на последствията, причинени от тях;
  • предприемане на други административни мерки с цел избягване на рисковете, които могат да настъпят по отношение на обществените интереси на физически и юридически лица съгласно изискванията и процедурите, предвидени в правото. 

Процедурата на проверка се съобразява с правилото, че съдебната власт е независима и се упражнява по начин, съответен на принципа за контрол на съдебните решения на по-нискостоящите съдилища от по-висшите съдилища, като никой друг орган не може да оценява законосъобразността и основателността на съдебните решения, доколкото те не бъдат промени или отменени от по-висш съд.

Друг важен аспект на дейността по инспектиране се отнася до широката включеност на обществеността в процеса на вземане на решения чрез увеличаване на техния достъп до информация при проверката на жалбите срещу съдии. Отчетността на съдебната система се изисква все повече успоредно със засилване на независимостта и обективността. В Албания инструментът за инспекция гарантира не само по-ефективен процес за защита на правата и свободите  на физическите лица пред  съдебния орган, но преди всичко осъществява реален контрол на гражданите над съдебната система. Социалният контрол от страна на гражданите вече се отбелязва като скорошна и успешна тенденция на мониторинг на съдебната система, тъй като прави възможно установяването на реални проблеми в практиката и същевременно изпълнява функцията на спирачка на  поведенията на злоупотреби и корупция в системата.

На 5 декември 2011 г. двата инспектората са подписали Споразумение "За хармонизиране на процедурите на съдебна инспекция и избягване на препокриването на компетенциите". Този документ е с технически характер и потвърждава волята и основния ангажимент на Албания да осигури и въведе всички необходими правни и  изпълнителни средства на защита за провеждането на инспекции  на съдебната система с оглед трансформирането им в ефективни средства за мониторинг на правоприлагането. С оглед изпълнението на този документ са сформирани три работни групи с цел интензивна дейност по изпълнение на определените задачи своевременно и по качествен начин: 

- 1-ва работна група – за изготвяне на проекторъководство за инспекция, което има за цел представяне на правилата и начина на работа на структурите за инспекция на съдебната система и отразяване на професионалното им  функциониране в съгласуваност  със съвременните европейски стандарти и добри практики; 

- 2-ра работна група – за изготвяне на стандартизирани действия по инспекция. Тя е изготвила преглед на доклади от инспекция и схеми на доклади, основани на тяхната типология;

- 3-та работна група – за обмен на статистически и съществени данни за оплаквания срещу съдии. Тези данни правят възможно разделното проследяване на случаите на оплаквания, свързани с корупция и нарушаване на етичните правила. В края на всеки месец се обменят статистически данни с цел избягване на препокриването на инспекцията от двата инспектората.

5. Естония

В Република Естония дейностите по инспекция се осъществяват от Министерство на правосъдието, съдебната система[4] и Прокуратурата.

Министърът на правосъдието няма ръководни и дисциплинарни правомощия по отношение на съдиите. Дисциплинарните процедури се предприемат, когато има ясни доказателства за елементи на дисциплинарно провинение. Те започват с подготвяне на дисциплинарни обвинения. Процедурите могат да се предприемат от:

1) Главния съдия на Върховния съд, срещу всички съдии;

2) Канцлера на правосъдието[5], срещу всички съдии;

3) председател на апелативния съд[6], срещу съдии от първоинстанционни съдилища в териториалната му юрисдикция;

4) председателя на съда, срещу съдиите от същия съд;

5) Върховния съд en banc[7] срещу Главния съдия (Chief Justice) на Върховния съд[8].

Дисциплинарните въпроси, свързани с дейността на съдиите, се решават от Дисциплинарната камара към Върховния съд, която е съставена от 5 съдии от Върховния съд, пет съдии от апелативния съд и пет съдии от първоинстанционните съдилища. Дисциплинарната камара към Върховния съд установява дисциплинарните нарушения и налага дисциплинарните наказания на съдиите.

Ако без основателна причина съдия не изпълни процедурен акт и, освен другото, не определи навреме дата за осигуряване провеждането на съдебното заседание в разумен срок, или ако е очевидно, че срокът, планиран от съдията за изпълнение на процедурния акт или друга организация на процедурата не осигурява провеждането на заседанието в разумен срок, председателят на съда трябва да вземе решение за предприемането на мерки за организиране на правоприлагането, което  по презумпция осигурява възможност за финализиране на процедурата в разумен срок. Председателят на съда може също:

1) да определи разумен срок, през който съдия да изпълни процедурен акт или да финализира процедурата в  зависимост от обстоятелствата;

2) да осигури на съдията други организационни основания за провеждането на процедурата и  организиране на работата и срока;

3) да преразпредели съдебните дела между съдиите с отчитане на плана за разпределяне на задачите;

4) в изключителни случаи може да се отклони от плана за разпределяне на задачите при разпределението на работата, отчитайки основно особеностите на съдебното дело, специализацията на съдията и различната натовареност на съдиите.

Ако се докаже вината на съдия, Дисциплинарната камара взема решение, с което съдията бива "осъден", че е извършил дисциплинарно нарушение и му се налага наказание. Наказанията са мъмрене, глоба до размера на едномесечната заплата, намаляване на възнаграждението и отстраняване от длъжност (уволнение).

В Естония Министерството на правосъдието има дисциплинарни правомощия по отношение на дейността на прокуратурата. Правомощия по контрол имат също и Главния прокурор и прокурорите от по-ниските нива спрямо подчинените им прокурори.

Дисциплинарните процедури се предприемат, когато има ясни доказателства за елементи на дисциплинарно провинение. Заинтересовано лице може да внесе искане за предприемане на дисциплинарна процедура. Искането за предприемане на дисциплинарни процедури се подава в срок от шест месеца след датата, на която лицето, подаващо молбата, е разбрало или следва да е разбрало за наличието на обстоятелствата, залегнали в искането. Дисциплинарни процедури се предприемат по искане на заинтересовано лице или по тяхна собствена инициатива, от:

1) Министъра на правосъдието срещу Главния прокурор, водещи публични прокурори или водещ прокурор;

2) Главният прокурор срещу всички прокурори;

3) водещ прокурор срещу прокурори от районната прокуратура под негово подчинение.

Лицето, което предприема дисциплинарна процедура, трябва да проведе предварителното разследване на дисциплинарното провинение. Министърът на правосъдието може да възложи на Главния прокурор задачата за предварително разследване, когато процедурата е предприета срещу водещ публичен прокурор или водещ прокурор към Главния прокурор. Лицето, което води предварителното проучване на дисциплинарното провинение, може да събира доказателства и да иска обяснения, необходими за произнасяне по дисциплинарния въпрос. Задължително е да се изискат обяснения от прокурора, срещу когото е предприета дисциплинарна процедура. Лицето, което води предварителното проучване на дисциплинарното провинение, може да възложи задачата по събиране на доказателства и искане на обяснения на прокурор, определен от него. Задачата не може да се възлага на прокурор, който е член на дисциплинарната комисия на прокуратурата, прокурор, срещу когото има образувано дисциплинарно производство или прокурори, които са на негово подчинение.

Дисциплинарната комисия на прокуратурата разглежда дисциплинарното провинение на прокурора. Ако е необходимо събирането на допълнителни доказателства, лицето, което разглежда дисциплинарното провинение, отсрочва разглеждането му, определя дата и място за следващо заседание и възлага задачата за събиране на допълнителни доказателства на лицето, провеждащо предварителното разглеждане на дисциплинарното провинение или на лицето, изготвило обвинението. Дисциплинарната комисия се състои от двама прокурори от Публичната прокуратура, двама прокурори от районната прокуратурата и един съдия, определен от съда en banc. Дисциплинарната комисия се назначава за срок от три години. Тя избира председател от членовете си, които са прокурори.

Министърът на правосъдието трябва да утвърди с регламент процедурите за работата на дисциплинарната комисия.

  1. Италия

В Италия действа Генерален инспекторат, като една от службите, които работят в директно сътрудничество с министъра на правосъдието. Неговата организация и функциониране се регламентират със Закон 1311 от 12 август 1962  г.

Генералният инспекторат извършва одити, отчита се директно пред министъра (чл. 9, Закон 1311), и координира дейността си с департамент "Съдебни въпроси" и департамент "Съдебна организация, персонал и услуги".

Висшият съвет на магистратурата, при изпълнение на неговите задължения, може да използва Генералния инспекторат (чл. 8, Закон 195). Предмет на контрол от страна на Генералния инспекторат са всички съдебни отдели.

Генералният инспекторат извършва контролната си функция посредством изготвянето на основно четири категории одитни доклади (чл. 7, Закон 1311):

Регулярна инспекция: одит, разпореден от Началника на Генералния инспекторат с цел определяне дали съдебните и административните услуги се изпълняват съобразно действащите закони, регламенти и инструкции. Обикновено инспекциите се правят на всеки три години.

Извънредна инспекция: разпоредена от Началника на Генералния инспекторат преди изтичането на тригодишния срок, за отдели, в които има установени или докладвани нередности.

Целева инспекция: Министърът може по всяко време да счете за целесъобразно провеждането на частични проверки в съдебни отдели с цел установяване на тяхната продуктивност, както и обхвата и своевременното изпълнение на работата на магистратите.

Административна проверка: Министърът може да използва Генералния инспекторат за извършване на проверки на персонала в съдебна или друга категория служители в Министерство на правосъдието. Дейността на Генералния инспекторат от името на Висшия съвет на магистратурата (чл. 8, Закон 195) може да има същия обхват.

Структурата на Генералния инспекторат (чл. 1, Закон 1311) се състои от: магистрат с функцията на началник на Генералния инспекторат; магистрат, изпълняващ длъжността заместник-началник на Генералния инспекторат; седем магистрати от Касационния съд с функциите на главни инспектори; дванадесет магистрати от апелативен съд с функции на инспектори. Генералният инспекторат включва и мениджъри и административни служители от администрацията на Министерство на правосъдието.

Министърът на правосъдието е отговорен за дисциплинарните мерки срещу магистратите. Дейността на Генералния инспекторат е функция, която по Конституция попада в отговорностите на Министъра на правосъдието, който е отговорен за организацията и дейността на услугите, свързани с  правосъдието и упражняването на дисциплинарни права (чл. 107, Конституцията).

Предприета проверка може да се отрази на кариерното израстване на магистрати, чиято оценка е конфиденциална. Одитите на Генералния инспекторат се разкриват, както при процедурите по номинация за завеждащи съдебните отдели, така и при периодични оценки на професионализма (каквито се правят на всеки четири години).

  1. Франция

Във Франция правомощията, свързани с провеждането на дисциплинарни процедури и налагането на дисциплинарни наказания, са предоставени на Върховния съвет на магистратурата. Независимо и отделно от него действа Генерален инспектор на съдебната служба, помощен орган към министъра на правосъдието, който само в строго определени случаи може да проведе предварителна административна проверка. Въпреки липсата на институционална зависимост между двата органа, резултатите от работата на Генералния инспектор влияе върху дисциплинарната практика.

Генералният инспектор се подпомага от заместник главни инспектори, които са магистрати с дълъг професионален стаж като съдии и прокурори, като от 2010 г. се включват като инспектори и юристи с мениджърски и административни функции (inspecteurs greffiers en chef[9]), както и кадри на Националното училище по администрация. Инспекторът извършва постоянни проверки в административните звена на Министерството на правосъдието, както и в съдебните администрации на съдебните органи от първо и второ ниво. Инспекторът е висш магистрат, който се избира от Министъра на правосъдието и се назначава с декрет на Президента на Републиката. Въведена е неписана практика Главният инспектор да бъде излъчен след положително становище от Върховния съвет на магистратурата.

Независимо по какъв въпрос (контрол по функционирането, тематични проверки или друго) и най-вече във връзка с предварителните дисциплинарни проверки, Главният инспектор може да бъде сезиран от Министъра на правосъдието, от Върховния съвет на магистратурата или друг държавен орган.

Освен поверените му правомощия, от които основните са по контрол върху функционирането на съдебните институции и изработката на публични политики, Инспекторът може, по искане на министъра на правосъдието, да извършва административни проверки. Те имат за предмет събирането на информация, която може да констатира дисциплинарни нарушения. Данните трябва да бъдат свързани с поведението на конкретен магистрат или служител или да съдържат информация, относима към неправилното функциониране на определена служба (услуга). Целта на проверката е да позволи на министъра на правосъдието да прецени възможността да сезира компетентната дисциплинарна инстанция за констатираните пропуски. Анализът на пропуските и тяхното квалифициране е основано на деонтологичните (нравствени и етични) и на дисциплинарните правила, приложими за магистратите и държавните служители. Единствено министърът на правосъдието е компетентен да сезира Инспектора за подобна проверка, като резултатите от нея, обективирани в доклад стават достояние единствено на него. Нито проверяваното лице, нито неговият висшестоящ, нито друго лице получава информация за и от доклада.

Интересно е да се отбележи, че изпълнението на тези предварителни проверки не се основават на конкретни нормативноустановени правила. Методологията, която се следва от Инспектора, е резултат от дълга практика и еволюцията на националното и европейското процесуално право, която е позволила да се изработят правила, вдъхновени от дисциплинарните процедури, въведени през 1958 г., и от основните принципи на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, най-вече по отношение на правото на защита – официално уведомление до лицето, срещу което се открива проверката, коректност при администриране на доказателствата, пълнота на разследването, спазване на принципа на състезателност, стриктни условия за изслушване на заинтересованото лице, достъпа до преписката преди заседанието.

На министъра на правосъдието са предоставени правомощията да взема решения за проверки и за санкциониране на магистратите от прокуратурата. Във Франция се прокарват идеи за присъединяване на Инспектора към Върховния съвет на магистратурата, но до момента това не е сторено.

Към Държавния съвет на Франция е обособена постоянна мисия за инспектиране на административните юрисдикции, в т.ч. административните съдилища и апелативните административни съдилища. Този орган е натоварен да контролира тяхното добро функциониране. Оглавява се от държавен съветник и има в състава си множество от членовете на съвета. Извършва периодични проверки, които целят да оценят резултатите от дейността на административните юрисдикции, както и да анализират констатирани проблеми и да предложат конкретно разрешение.

  1. Холандия

В Холандия няма специализиран орган, нито към правителството, нито към съдебната власт, който да се занимава с инспектиране. Евентуални жалби срещу поведението на съдии или срещу служители на съда (извън случаите на обжалване на съдебните решения) могат да бъдат депозирани в Съда, в който е гледано делото. Всеки съдебен комитет има процедура, по която се разглеждат жалбите. Съдебният съвет няма никакво отношение по тези въпроси.

  1. Литва

В Република Литва Министерството на правосъдието не участва в инспектирането на съдебните дейности.

Администрирането в съдилищата (трибунали) се състои в организационни дейности, поверени на съдебни служители (вътрешна администрация на трибунала) и в надзорни дейности, които се извършват от служители, предвидени от Закона за съдилищата (трибуналите). Последните представляват т.нар. външна администрация на трибунала.

Вътрешната администрация на трибунала включва председателя и заместник-председателя на трибунала, както и председателя на едно от отделенията в трибунала. Председателят на трибунала организира и контролира администрацията, в това число и спазването на етичните правила, предвидени в Етичен съдебен кодекс, като сред основните му роли е да предприема мерки за отстраняване на неизправности в административната дейност. Председателят разглежда жалбите по повод твърдени нарушения, като оформя резултатите от проверката в доклад, който се предоставя на заинтересованите лица.

Външната администрация на трибунала се осъществява от следните органи:

  • Председателят на областния съд за съдилищата във включените в областта общини;
  • Председателят на Върховния административен съд за областните административни съдилища;
  • Председателите на апелативните съдилища за областните съдилища;
  • Председателя на Върховния съд на Литва за апелативните съдилища;
  • Съдебния съвет за всички съдилища.

Съдебният съвет се състои от 21 членове, като всичките са съдии, някои от тях висши магистрати, и всичките се избират от Общото събрание на съдиите, чрез делегати от представляваните трибунали.

  1. Испания

В Испания съществува Генерален съвет на съдебната власт със сходни на българския Висш съдебен съвет правомощия. Към Генералния съвет действа помощен орган – Служба за инспекция, чиито основни правомощия се състоят в проверка и контрол върху функционирането на администрацията на съдебната власт чрез осъществяване на посещения и извършване на действия, които са съгласувани с Генералния съвет.

Службата за инспекция се оглавява от директор и един заместник. Състои се от 14 звена: 9 териториални, 4 специализирани и 1 централно, в които има общо 18 инспектори. Измежду тях има по един координатор за всяка автономна област.

Службата за инспекция осъществява 4 вида контрол:

  • Обичайни проверки – контрол за изпълнение на качествените и количествените стандарти за управление, организация и дейност;
  • Извънредни проверки – по изключителни въпроси, за да се изготвят предложения за отстраняване на проблемите;
  • Опознавателни проверки – за събиране на информация по конкретни въпроси, свързани с дисциплинарна отговорност, защита на данни, медиация, запознаване с новоназначени съдии и др.;
  • Виртуални проверки – два пъти годишно инспекционните звена поверяват статистически данни и друга информация, за да се уверят в доброто функциониране на съдебните органи или да установят възможни порочни практики.

Инспекционната служба изготвя, по искане на компетентните органи на Генералния съвет, доклади, свързани с нейното собствено положение.

Министърът на правосъдието, ако намери за необходимо, може да се обърне към Генералния съвет с искане да бъде извършена проверка в който и да е трибунал. В този случай Генералният съвет уведомява министъра за предприетите действия. Министърът няма други компетенции в областта на проверка на дейността на съдиите и съдилищата. Той има такива компетенции по отношение на прокурорите, които не принадлежат към магистратурата.

  1. Белгия

В Белгия Съвместната консултативна и инспекционна комисия (СКИК) е част от ВСС. Той е независим конституционен орган, състоящ се от 44 члена, без дисциплинарна компетентност.

СКИК включва една френски и една нидерландски говоряща комисия, всяка от които се състои от по 8 члена  – 4 магистрати (съдии и/или прокурори) и 4 други лица, които не са магистрати (адвокати, университетски преподаватели и/или обществени представители). СКИК подготвя предложения и препоръки за одобрение от Общото събрание на ВСС, които се отнасят до функционирането на съдилищата и прокуратурата и използването на техните ресурси. Тези становища са предназначени за върховните съдии, главните прокурори, министъра на правосъдието и Парламента. СКИК е също компетентна да извършва одит на съдилищата и прокуратурата, както и да разследва тяхното функциониране. Комисията се подпомага от многопрофилни одитори.

Гражданите могат да изпращат жалби срещу функционирането на съдилищата директно до Висшия съдебен съвет, но СКИК може да формулира становище по тях. СКИК може да прави следните видове одит: за спазване на правните процедури и регламент;  одит за проверка на вътрешната контролна система; за проверка на разходването на средствата; за проверка на ръководителите на съдилищата и прокуратурите; на специфични дейности в съответните съдилища и прокуратури.

СКИК извършва и разследвания на индивидуални и системни нарушения. Разследващият екип се състои от член на комисията и от одиторския екип, като може да бъде оглавен от съдия или прокурор. Докладът от разследването може да съдържа препоръки и трябва да бъде одобрен от СКИК и след това от Общото събрание на ВСС.

  1. Изводи и предложения de lege ferenda

Този кратък преглед на възприетото в други европейски държави показва че във всички разгледани случаи, с изключение на Белгия, членове на инспектиращите дейността на съдебната власт органи са избрани само от средата на магистратите, а някъде остават действащи магистрати. Би било удачно, при предстоящия дебат за промените в дейността на инспектората, свързани с неговата организационно-управленска структура и правомощия, да бъдат обсъдени следните възможности:

  • Съставът на Инспектората да се състои само от магистрати (действащи към момента на избора или със завиден стаж като магистрати). Това логично и оправдано, при положение, че инспекторатът проверява именно дейността на магистрати;
  • Съставът на инспектората да бъде съобразен със съотношението на магистратите – съдии, прокурори, следователи, като инспекторите да се избират на квотен принцип от тях;
  • Главният инспектор и инспекторите да се избират от ВСС, за да се спестят безпринципни политически договорки. Ролята на Народното събрание при избора не гарантира независимост;
  • Главният инспектор да е задължително съдия;
  • Би следвало да се промени сегашното положение, при което ВСС изготвя доклад за дейността на инспектората, и да се предвиди, че ИВСС сам изготвя ежегоден доклад, който предоставя на ВСС. Докладът следва да съдържа информация изцяло за осъществената от инспектората дейност, както и за състоянието на всички инспектирани обекти. Докладът следва да съдържа заключения от проведените анализи, както и препоръки.
  • При проверките да се отчита натовареността

Посочените предложения съвсем не изчерпват възможните промени в дейността на Инспектората, като би било удачно да се обърне внимание и на отправените препоръки в одитния доклад на Съдебната палата.

Макар в настоящата статия да не са обсъдени констатираните в дейността на Инспектората конкретни пропуски и нарушения и неравното третиране на резултатите от извършваните от него проверки, вън от съмнение е, че те трябва да бъдат преодолени.



[1] Цитат от Концепция за работата на Инспектората, изготвена от съдия Теодора Точкова – кандидат за Главен инспектор

[2] Цитат от Концепция за работата на Инспектората, изготвена от съдия Вера Чочкова – кандидат за Главен  инспектор

[3] Като източник на информация са използвани материали от проведената в Рим през май 2012г. Трета международна конференция за обмен на опит между държавите – членки на ЕС по темата за отношенията в различните съдебни системи между инспекционните функции на Министерството на правосъдието и съдебните съвети, и/или независимите правителствени органи.

Материалите са достъпни на http://astra.csm.it/AI/pdf/AI-visiteAlCsm4giugno2012-relazioni.pdf

[4] В текстът на английски език е използван терминът "Judiciary"

[5] В Естония Канцлерът на правосъдието контролира законосъобразността на действията, предприети от правителството и следи за изпълнението на основните граждански свободи

[6] В превод от английски език - circuit court

[7] En banc е израз, който означава, че съдът заседава в състав от всички съдии

[8] В правните системи базирани на прецедентното право Chief Justice означава председателстващият член от състава на Върховния съд

[9] Този термин обозначава юристи, които имат множество експертни функции, свързани с администриране, бюджетиране, анализ и др. и се назначават въз основа на вътрешен или външен конкурс в администрацията на съдебните органи.

 

Коментари от FACEBOOK
Коментари от правен свят
   Започни с:  Първите  |  Последните  
22
|
нерегистриран
14 юли 2014, 19:14
1
0
До множеството корумпирани уядени и злобни български магистрати|нерегистриран
13 юли 2014, 16:38
12 -18

Уважаеми участници в този форум, моля Ви оборете мотивирано следните мои твърдения:
1/ В съдебната система /разследване, прокуратура и съд/ “правораздават” магистрати – номенклатурни кадри на БКП и ДКМС; магистрати – доносници на ДС на ТЖ; магистрати – съпрузи; магистрати – шуробаджанаци; магистрати – хотелиери; магистрати – мафиоти и съдружници на престъпници; магистрати – пияници; магистрати – кариеристи; магистрати – злобари; магистрати – изпълняващи поръчки; магистрати – членове на потайни общества; магистрати – обвързани сексуално, всякакъв вид душевни нечистоплътници.
2/ Голяма част от съдебните актове се съставят съзнателно незаконни, издадени в изпълнение на поръчки, поради подкупи или от злонамереност.
3/ Ежедневно съдебната система съзнателно бълва множество незаконни, необосновани и несправедливи съдебни актове, с които се причиняват огромни вреди на българския народ и на България.
4/ Голяма част от магистратите са много, много по-богати от осигуреното им от законно поучаваните от тях доходи.
5/ Магистратите са неконтролируеми, безотговорни и ненаказуеми;
6/ Причинените от магистратите вреди от дисциплинарни нарушения и престъпления вместо от тях лично се заплащат от държавния бюджет.
7/ Срещу магистратите причинили вреди от дисциплинарни нарушения и престъпления обезщетенията по които са платени от България не се завеждат регресни искове;
8/ При назначаването и повишаването на магистрати се нарушават критериите и правилата за избор;
9/ Голяма част от магистратите са били назначени или повишени без да са били налице изискуемите се условия въз основа на протекции, връзки, изпълнени поръчки и направени услуги.
10/ Магистратските организации ССБ и неговите сателити не защитават интересите на закона, народа и държавата, а клановете интереси на магистратите.
11/ Магистратите не само нямат воля да се преборят с корупцията, но напротив използват служебното си положение да пазят своите корумпирани колеги.
12/ “Некорумпираните” магистрати подло се таят и си трайкат сгушени и приведени от страх и /или от надеждата да ги огрее и тях някой и друг подкуп.
13/ Корумпираните магистрати и подлите страхливци-мълчаливци са предатели към българския народ и към България.
14/ Най големия обществен враг и най-голямото социално зло за българския народ и към България са корумпираните магистрати и подлите страхливци-мълчаливци.
15/ Българския народ и България не само нямат полза от сегашното състояние на българското правосъдие, напротив то е антинародно и антидържавно. От него полза имат единствено полицаи, прокурори и съдии за да получават ежемесечно тлъсти заплати, социални, здравни осигуровки, множество бонуси, аванти и екстри и най вече-бидейки с неограничена, безотчетна и неконтролируема власт, бидейки персонално ненаказуеми и безотговорни, да ползват предоставената им държавна власт за лично облагодетелстване от подкупи и изпълнени поръчки и от магистрати да се превръщат в хотелиери!
16/ От страна на ЕС не се извършва реален и ефективен контрол, напротив, чрез демонстрирания до момента безотговорен, формален чиновнически подход с псевдо мониторинг и съзнателно и системно изготвяни неверни доклади на практика се стимулира корупцията в българската правосъдна система, позволява се милиони от ЕС, тоест на гражданите на ЕС да бъдат изсмуквани от корумпираната българска правосъдна система.
17/ Единственото спасение от тази “легализирана чума” е кардинална промяна в КРБ, ЗСВл, ЗОДОФ, процесуалните кодекси, премахване на всички ненужни бонуси и екстри, като несменяемост, имунитет, въвеждане на избор за прокурори и съдии, въвеждане на засилена персонална наказателна отговорност и лична имуществена отговорност за причинените вреди. Дотогава корумпираната българска правосъдна система ежедневно ще бълва неззаконните си, несправедливи поръчкови актове и ежедневно ще съсипва съдбините на хиляди българи. Дотогава България ще затъва все повече в мракобесие и нищета.
21
тартарен тарасконски
|
нерегистриран
21 май 2014, 18:07
1
0
Народът ще реве с кървави сълзи от този инспекторат и от създателите му. Няколко политически некадърника ще се произнасят по продължителността на съдебните производства, въз основа на което ще се определят паричните обезщетения, за разтакаването на хората по съдилищата. Преценката за "разумен срок" на съдебните производства ще бъде в техни ръце. Дали имат нужните качества? Видяхме от доклада на Сметната палата каква е дейността им и как се справят със задълженията си!
20
|
нерегистриран
21 май 2014, 16:56
1
0
До коментар [#19] от "добрия":

Отговора на зададения в заглавието на материала въпрос е още по -прост: Към ЛУДНИЦАТА!
19
добрия
|
нерегистриран
21 май 2014, 14:05
2
0
Инспектората е ключа към бараката на съдебната власт. В българския вариант, този ключ не работи и просто трябва да се разбие бравата и изкърти вратата. Така, че няма нужда от много приказки, защото въпроса е кога обществото ще изпита необходимост да отвори врата на съдебната власт и да настани някаква форма на елементарен контрол за спазването на елементарните критерии - справедливост, добро и зло, черно и бяло.
18
|
нерегистриран
19 май 2014, 21:26
2
-2
Яли, крали, крали, та до гуша се оляли и насрали........ Ама нали са магисрати и са несменяеми и безотговорни и ненаказуеми ........
17
Член 87, ал. 1 от КРБ гласи: „Законодателната инициатива принадлежи на всеки народен представител и на Министерския съвет.“
|
нерегистриран
19 май 2014, 19:32
2
-4
До коментар [#16] от "Читател":
Това не е статия за та ми харесва, а са изводи и предложения от Сульо, Пульо и Марульо с оглед, от гледна точка на бъдещия закон (de lege ferenda), а не е от гледна точка на действащия закон (de lege lata). Доктор по право, преподавател в Нов български университет и съдия командирован във Върховния административен съд от Фондация за развитие на правосъдието с подкрепата на Правната програма на Фондация "Конрад Аденауер" се правят, че не знаят, че според българската конституция право на законодателна инициатива имат само всеки народен представител и Министерският съвет. Правят се на умрели лисици, а не са нито народни представители, нито членове на Министерския съвет. Законодателната инициатива е правото на предложение на законопроект, който се разглежда и обсъжда от законодателния орган в рамките на законодателния процес.
16
Читател
|
нерегистриран
19 май 2014, 18:58
7
-1
Статията ми харесва. Написана е много сдържано и с добър тон - никой никого не критикува, просто се излагат факти и се правят предложения.
15
ПРАВОТО НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ
|
нерегистриран
19 май 2014, 18:46
1
0
До коментар [#14] от "куку кукундрела":
Отлично си се самоопределил, че си Куку, Пипи и Гела кукундрела.
14
куку
|
нерегистриран
19 май 2014, 18:34
1
-1
До коментар [#13] от "студент от НБУ":
До коментар [#11] от "до форумния хейтър":
Не си струва да се занимавате с тоя идиот. Той си има лични проблеми с Правен свят, чудя се на редакцията защо го търпи и издевателства над читателите си
13
студент от НБУ
|
нерегистриран
19 май 2014, 18:13
3
-1
До коментар [#12] от "Fiat iustitia, et pereat mundus!": И кое е това място, от което се финансират, при положение, че Центърът не се финансира, тъй като не извършва дейност, която изисква вложение на средства?! Знаеш ли въобще с какво се занимава центърът?

ТВОЯТ КОМЕНТАР
Име
Коментар
Снимка 1
Снимка 2
Снимка 3
Снимка 4
Снимка 5
Снимка 6
Въведете буквите и цифрите от кода в дясно